汶川湖南邵阳县防汛抗旱队伍组建经验

1 基本概况
湖南邵阳县位于湘中偏西南，总面积1 996.08 km2，耕地面积94.20 万亩，其中水田61.97 万亩，总人口98.59 万人，辖25 个乡镇，658 个行政村。
（1）年降水量。1960～2009 年，县内年均降水量1300 mm，其中大于1 500 mm 的11 年，小于1 100 mm 的21 年，正常年仅16 年；汛期年均降雨量为823.50 mm，出现概率为33%，其中偏多年（921.20～1 078.90 mm）概率为19%，特少年（小于572.60 mm）概率为14%。
（2）洪涝。1982～2009 年的28 年中，县内共出现洪涝18 次。
（3）旱情。1982～2009 年的28 年间，仅1993、1994、1997、2002 年4 年无旱情。1998 年6 月29 日至1999 年4月24 日，县内发生夏、秋、冬、春四季连旱，旱期长达301天，雨量比正常年份少498.80 mm，县内所有水库水位降至死水位以下。1999 年县内栽培早稻20.28 万亩，仅占水田面积的32.50%。
（4）现有水利工程。目前，全县水利工程中有骨干山塘253 口、中型水库3 座，小(1)型水库46 座，小(2)型水库176 座，河坝1 071 处、水轮泵95 处、泉井1 922 处，蓄、引、提水总量达130 313 万m3，正常降水年有效灌溉面积40.60 万亩，占总耕地的65.20% , 旱涝保收面积21.37 万亩，占总耕地的34.80%。
（5）现有抗旱能力。全县现有40 kW 以下机电提灌机埠59 座，中小型流动提灌机具2 614 台，微型提灌机具1 903台。全县现有从事抗旱服务的农机合作社23 个，共有队员615 人，初中以上文化609 人，经专业培训、取得资质证书的489 人，有抗旱机械1 402 台/71 600 kW。有农机服务队16 个，共173 人，具有初中以上文化172 人、经过专业培训、取得资质证书的161 人，有抗旱机械122 台/7 604 kW。
2 机构组建情况
为进一步做好今后的防汛抗旱和山洪灾害防御工作，近期湖南邵阳县水利局和防汛办采取问卷、座谈、走访、查表、统计等方式，对县内近4 年来防汛抗旱和山洪灾害防御工作情况进行了专题调查。调查结果认为，近4 年来全县坚持“立足于服务新农村建队，以强化管理育队，以承包工程养队，以长效机制保队”的原则组建防汛抗旱和山洪灾害防御工作机构，开创了防汛抗旱和山洪灾害防御工作新局面，促进了人水和谐，确保了邵阳县经济可持续发展。
2.1 以服务新农村建队
2006 年以前，邵阳县防汛抗旱工作管理机构一直实行传统方式，仅靠县防汛抗旱指挥部和水利部门及水利工程管理人员自身，与人水和谐及新农村建设的要求不相适应。为促进人水和谐、服务新农村建设，促进县域经济可持续发展，2006 年经县委、县人大、县政府、县政协研究决定，组建以服务新农村建设的县、乡（镇）、村3级防汛抗旱和山洪灾害防御工作管理机构（以下简称3级管理机构），即县水利局和县防汛办联合成立专业防汛抗旱和山洪灾害防御服务队（ 以下简称服务队），乡镇和中型水利工程单位分别建立防汛抗旱和山洪灾害防御服务所（ 以下简称服务所），各村建立防汛抗旱和山洪灾害防御服务组（以下简称服务组，由服务所聘任村支书、主任兼任正、副组长）。服务队、服务所、服务组肩负两大服务：一是防灾抢险服务。服务队组建专业潜水队（现有3 名专业潜水员，直属服务队管理），并成立由12 人组成的应急抢险分队。分队配备冲锋舟2 台，经县武装部半个月的业务培训，队员人人都能会驾舟救人和应急抢险。二是防汛抗旱服务。服务队将所辖118 台柴油抽水机视情安排给全县21 个乡镇服务所防汛抗旱专用，柴油及机手工资与生活费由县拔抗旱专项资金解决。机手由服务所择优聘用懂技术的专业人员担任，实行一年一聘。
2.2 以强化管理育队
在强化管理育队方面：一是强化人员管理。服务队在全县21 个乡镇和5 家中型水利工程管理单位，成立了26个服务所，服务所所长由乡、镇水利站长和水库管理所长兼任。每年年底，服务队对服务所所长当年的工作进行考核评议，对考核评议不合格者将予以解聘；优秀者分别给予每年800～1000 元的奖励。二是强化财物管理。服务队在县会计核算局设立了资金专户，资金使用由县水利局统一监管和集体会审。物资采购和调拔分别以书面形式经局党委批准后再向县采购中心申报，方可采购。设备由专人负责管理，设备发放到服务所必须造册，专人负责领取。三是强化工程建设管理。服务队与水利局签订工程施工承包合同，并签订工程质量合同和责任书。服务队不但对自己所承建的工程进行全程监控和管理，而且请纪检、监察、监理、设计、财务、审计等部门按程序对工程各个环节进行检查、验收，合格后才拨付资金。
2.3 以承包工程养队
在县水利局和防汛办的争取下，县政府将服务队人员都纳入财政编制，但对人员工资只是全额预算，不是全额拨款，工资不足部分及设备购置不足经费等要自行解决。县水利局党委创新管理，除国家重点水利工程建设项目实行招投标外，其他小型水利工程建设项目一律由服务队统一承建。让服务队通过承包工程创收，以解决经费不足问题。服务队将工程发包给自己择优组建的潜水队、灌浆队、工程建设专业队承建。承包合同书明确规定承建者必须严格按照甲方的技术要求施工；规定不符合质量要求的一切返工费用由承建队自负；规定施工过程中出现的一切安全及其他事故负担与损失都由承建队自负；规定承建队自行处理和化解施工过程中出现的一切矛盾及纠纷。对工程验收申请报告，服务队邀请并会同纪检、监察、监理等相关职能部门按程序对工程各个环节进行检查验收。验收合格后，服务队按工程决算款的90% 付给工程承建队，按10% 收取工程测量、放样及管理费（其中5%转付给工程所在地服务所），并从所付90%的决算款中扣下10%的质量保证金，待工程运行一年后无质量问题后才付清。
2.4 以长效机制保队
2.4.1 用目标管理措施保队
服务队对现有26 名服务所长实行公开、民主、择优聘任，原则上5 年一聘。年度考核合格的连续聘任；不合格者解聘，并由水利局撤消其水利站长或水库管理所所长职务。服务队对服务所的工作实行目标管理。服务所对村级服务组也实行目标管理，分别签订年度工作目标管理责任书。规定辖区内中型、小(1)型水库保证机械能提水灌溉，按县政府有关文件规定收取水费，回收率要达到85%以上。收费总数的35%做为服务所人员下乡车费及防汛值班及工资不足部分的补助，65%做为水库承包人的工资和水库小项目维修及日常开支。小(2)型水库直接由主管村自定收费标准及收付管理办法。
2.4.2 用目标管理具体工作保队
目标管理责任书明确各服务所必须从水利工程建设抓起，严把工程质量，确保所辖水利设施能按设计要求蓄水、保水，并实行纵横联系，上下齐管，各司其责，以确保所辖水利工程蓄满水。服务所建立电话联系卡和值班管理制度，雨情、水情、蓄水登记制度，要求小（1）型和小(2)型水库承包人及受益村村主任，汛期下雨天
向服务所一天一汇报，晴天一星期一汇报。服务所汇总后报服务队。服务队不定时抽查蓄水、保水进度，保证正常蓄水及调度。
2.4.3 扩大服务业务保队
服务队在邵阳市9 县、3 区组建了唯一的潜水队，承担市里急需潜水作业任务的同时，另外又择优组建起初具规模的水利工程建设专业队和水库大坝保安灌浆队，常年性承担潜水、水利工程施工等任务，既有利于及时开展水利工程除险保安，促进防汛抗旱及水利建设工作，又确保服务队伍常期不散。
（1）信息及时上报。3 级管理机构的建立，服务组、
服务所能及时发现自己所辖小(2)型、小(1)型水库的异常现象或险情，并在第一时间逐级上报，对24 小时内降雨量超过100 mm 的暴雨也能及时按有关规定上报，解决了以前汛期通汛不畅、情况不明、信息不能及时上报等现象。
（2）防汛抗旱和山洪灾害防御工作形成了群防群治
大氛围。随着3 级管理机构的建立，主体明确，责任落实，任务到人，责任人一方面按照《防汛抗旱和山洪灾害防御工作目标管理责任书》要求全身心投入防汛抗旱和山洪灾害防御工作；另一方面通过广泛宣传和主观争取，赢得了当地党委、政府和广大群众的理解、支持与配合，呈现出“春夏蓄水防汛，夏秋抗旱保农，秋冬兴修水利”的新局面，改变了以往防汛抗旱和山洪灾害防御工作单一依靠政府防汛抗旱职能部门和乡镇水利站、水库管理所的被动局面。2009 年7 月下旬以来，邵阳县连续三个多月久旱无雨，36.5 万亩农作物受旱。旱灾面前，全县各乡镇村本着“想尽一切办法，调动一切手段，挖掘一切水源”的指导思想，采取“上引、下灌、全面提”的措施，按照一保人畜用水、二保精养鱼塘用水、三保高效经济作物用水、四保水稻用水的原则，实施库塘蓄水、河坝提水、挖塘打井、人工增雨等措施进行抗旱自救。最大限度减少干旱损失。由于群防，2006 年以来，全__县现有38 396 口山塘，253 口骨干山塘，225 座水库没垮一塘一库，没伤亡一人，连年被市政府评为防汛抗旱先进单位，服务队职工也被省政府评为2006 年全省防汛抗旱先进个人。由于群治（ 兴修水利），2006 年以来，在3 级管理机构的力争与协调下，全县通过“ 向上争一点，县财政奖一点，部门帮一点，水利部门及水利工程管理单位筹一点，群众“ 一事一议”集一点，向银信部门贷一点”，以及用小(1) 型水利产权转让换资金筹资等途径，近4 年投入1.2 亿元，投入水利劳动工日230多万个，移动土石方约2 300 万m3，完成水利建设工程达1.6 万处，连年获得邵阳市政府芙蓉杯水利竞赛一、二等奖。
（3）增强了防汛抗旱和山洪灾害防御能力，保障农民增产增收。下花桥镇岩头村的刘家凼水库修建于20 世纪60 年代初，因年久失修，设施严重老化，已出现坝基、坝身及涵卧管漏水等险情。2006 年，该镇服务所和服务组通过多渠道筹资，投入66 万元对该水库进行除险加固，具体对大坝土层坝基灌浆752 m，岩层灌浆842 m，开挖土3 800 m3，砌块石护坡1 642 m3，不仅确保了水库大坝和灌区下游3 万多人的人身及财产安全，而且确保了2 500 亩农田旱涝保收，改善灌溉面积2 495 亩，稻谷比2006 年以前增产15 万kg。近4 年来，全县共投入各类资金1.2 亿元，维修加固水库190 座，其中病险水库除险加固84 座，维修山塘3 920 口，修复砼渠道940 km，增加蓄引提水总量720 万m3，新增灌溉面积1.7 万亩，恢复灌溉面积4.2 万亩，改善灌溉面积6 万亩，增加保收面积4.1 万亩，新增除涝面积2.6 万亩，增强了全县的防汛抗旱能力，保障了农业增产增收。2009 年7～9 月，邵阳县连续三个月大旱无雨。在3 级防汛抗旱服务机构的广泛宣传、大力发动、主观争取、科学安排、积极参与下，全县出动抗旱劳动工日28.03 万个，开动各类提水机械31623 台，提水0.82 亿m3；拦河筑坝47 座，打井掏涵36 142处，抗旱抢插晚稻16 万亩，抗旱救中稻和一季晚稻26 万亩，为群众挽回水稻经济损失5 800 万元。近4 年来，全县3 级防汛抗旱和山洪灾害防御服务组织，尽职尽责，不但组织干部入乡进村宣传，还通过广播、电视、县报、召开专题会议、张贴标语、悬挂横幅等多种形式，不断加大防汛抗旱和山洪灾害防御工作宣传，而且每年适时组织开展群众性山洪灾害防御演练。县水利局和防汛办每年投入这方面的经费约50 000 元，全县共投入经费300 万元左右，既提高了全县广大干部群众对山洪灾害防御工作重要性和紧迫性的认识，又提高了大家防灾救灾技能。
（4）增强了自身造血功能，实现了社会效益与服务机构自身效益双赢。近4 年来，服务机构共承建各类水利工程848 处，完成工程投资1 897 万元，创收195.64 万元。既解决了服务机构眼前经费不足的问题，又增添了部分机械、机电设备与设施。其中专业潜水队近4 年来，已先后93 次及时完成县内和邵阳市内水库临时急需的潜水作业，虽只为本队争收不足60 000 元，但却为国家和集体及民众个人避免灾情损失1 亿元左右。近4 年来，服务机构坚持以服务于人民群众安全，服务于农业生产，服务于新农村建设为宗旨，热心优质服务，促进了全县的农业生产。近3 年全县粮食播种面积持续稳定在120 万亩以上，2007～2009 年分别为121.93 万亩、125.5 万亩、126.5 万亩，2009 年全县双季稻面积发展到42.5 万亩，比上年增加3.22 万亩。2009 年年初，邵阳县被列入“国家新增500 亿kg 粮食生产项目县”，干旱之年全县粮食总产仍达到500 亿kg。__
4 亟待解决的问题
邵阳县虽不断完善了乡、镇（中型水利工程）、村3 级防汛抗旱和山洪灾害防御工作管理机构，并取得了一定的成绩。但在服务、管理工作中还存在问题亟待解决。
一是缺经费。目前，县政府虽将专业防汛抗旱服务队人员纳入了财政编制，但还只是全额财政预算，尚未全额拨款。工资、补贴、设备购置等经费不足问题还靠承包工程创收自行解决。抗旱柴油虽能满足要求，但由于油价过高，农户强烈要求抗旱柴油给予补贴。建议上级水利部门在安排水利项目资金时，对专业防汛抗旱服务队给予资金倾斜。
二是缺设施、设备。邵阳县防汛办配置的潜水作业及承建水利工程建设需要的机械设备，承担不了40 m以下的水下险情排除及作业任务，只能承建小项目工程。小项目工程流动性大，工程成本高，利润少。目前，缺少承担大型水利工程项目的重潜设备及缺挖机、铲车等机械设备。
三是缺乏后备技术人才。潜水队虽有3 名专业潜水员能应付轻潜作业，但按潜水工作安全规程要求，重潜作业必须有潜水员4 名以上，而且现有的3 名潜水员中年龄偏大，有一名已达到了这种特殊工种的退休年龄。必须配备后备技术人才，建议县政府按安全生产规程要求，配备和重潜作业相适应的专业潜水队员。
四是缺少承建大项目工程施工资质。建议审批施工资质的职能部门，对县级专业防汛抗旱服务队申办工程施工资质时能时间从快、手续从简、服务从优，适时为其审批办理施工资质手续，使服务机构适时具有承建大项目水利工程所需的施工资质，帮助服务机构从各方面增强可持续发展后劲，进一步开创防汛抗旱和山洪灾害防御工作新局面。